Le « vivre ensemble » n’est pas une notion juridique justifiant l’interdiction du port du voile intégral dans l’espace public.
Il ressort des décisions rendues par le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies le 22 octobre 2018, suite aux communications adressées contre la France par Mesdames YAKER & HEBADJ (n°2747/2016 & 2807/2016), que la loi n°2010-1192 du 11 octobre 2010, portant interdiction du port de la burqa en France, constitue une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté de religion et une discrimination fondée sur le sexe et la religion et partant, une violation des articles 18 et 26 du Pacte international sur les droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (PIDCP).
L’affaire concerne deux ressortissantes françaises portant le niqab et condamnées par les juridictions internes (juridiction de proximité) à une amende contraventionnelle, après avoir été poursuivies et reconnues coupables de l’infraction de port d’une tenue destinée à dissimuler le visage dans l’espace public, par application de la loi n°2010-1192 du 11 octobre 2010 et dont les dispositions attaquées sont notamment les suivantes:
Article 1: Nul ne peut, dans l’espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage.
Article 2: I. ― Pour l’application de l’article 1er, l’espace public est constitué des voies publiques ainsi que des lieux ouverts au public ou affectés à un service public.
II. ― L’interdiction prévue à l’article 1er ne s’applique pas si la tenue est prescrite ou autorisée par des dispositions législatives ou réglementaires, si elle est justifiée par des raisons de santé ou des motifs professionnels, ou si elle s’inscrit dans le cadre de pratiques sportives, de fêtes ou de manifestations artistiques ou traditionnelles.
Article 3: La méconnaissance de l’interdiction édictée à l’article 1er est punie de l’amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe.
L’obligation d’accomplir le stage de citoyenneté mentionné au 8° de l’article 131-16 du code pénal peut être prononcée en même temps ou à la place de la peine d’amende.
Les auteures des plaintes (communications) adressées au Comité des droits de l’Homme des Nations Unies invoquaient en particulier le fait que ces dispositions portaient une atteinte injustifiée et non proportionnée à l’exercice de leur droit à la liberté religieuse.
A ce titre, elles arguaient de ce que les autorités nationales ne justifiaient ni des buts, ni des impératifs de sécurité nécessaires à l’adoption et l’application d’une loi portant interdiction générale sur l’ensemble du territoire français de porter une tenue destinée à dissimuler son visage, alors que le port de la burqa relève d’une coutume qui ne concerne en réalité qu’une frange de la religion musulmane et de surcroît, une minorité de la population française.
Dans ces conditions, elles estimaient que la restriction prévue par la loi n’était ni nécessaire, ni proportionnée et portait atteinte à leur droit d’exercer et manifester leur liberté religieuse.
Les plaignantes invoquaient en outre l’existence d’une discrimination indirecte par l’application de la loi litigieuse, en ce sens où elles se trouvaient contraintes, à moins d’encourir une sanction pénale, de ne pas porter leur voile intégral dans l’espace public, alors qu’il s’agit pour elles d’un devoir religieux. Le seul moyen pour elles de le porter étant de ne pas circuler dans l’espace public, entravant par la même leur liberté de circulation.
Si la loi a pour vocation de s’appliquer à toute personne dissimulant son visage dans l’espace public sans distinction, il n’en demeure pas moins qu’elle constitue une discrimination indirecte à l’égard des femmes portant le voile intégral. Les débats ayant précédé l’adoption de la loi attestent de ce qu’elle constituait une solution juridique générale pour interdire spécifiquement le port du voile intégral. Une telle discrimination indirecte se confirmant également dans les chiffres relatifs à la mise en oeuvre de cette loi censée viser tout type de dissimulation du visage, puisque depuis son application et jusqu’au 21 février 2014, 1111 contrôles ont été effectués, l’immense majorité concernant des femmes entièrement voilées.
En concluant à la violation par la France, des articles 18 et 26 du Pacte international sur les droits civils et politiques, le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies a réaffirmé l’autonomie de son pouvoir d’appréciation en dépit du caractère sensible et polémique de la problématique soumise et de l’interdépendance des systèmes internationaux de protection des droits de l’Homme (1).
L’autonomie d’appréciation du Comité des droits de l’Homme permet de déduire au contraire de certaines affirmations, que ses constatations ne sont pas dépourvues d’autorité à l’égard des Etats parties (2).
1. Le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies affirme son autonomie d’appréciaition.
Dans ses observations, la France fait état de l’arrêt de Grande Chambre S.A.S c. France du 1er juillet 2014 (CEDH, SAS c. France,1/07/014, n°43835/11), par lequel la Cour européenne des droits de l’Homme a estimé que l’interdiction du port du voile intégral pouvait être justifiée dans la seule mesure où elle visait à garantir les conditions du « vivre ensemble ».
L’Etat défendeur entendait ainsi corroborer son argument suivant lequel l’interdiction prévue par la loi litigieuse poursuit des buts légitimes.
C’était sans compter sur la rigueur du raisonnement du Comité des droits de l’Homme, qui se démarque de l’approche que la Cour européenne des droits de l’Homme a pu adopter concernant la problématique de l’interdiction posée par la loi du 11 octobre 2010.
Ainsi, le Comité va procéder à la stricte interprétation des exceptions prévues au paragraphe 3 de l’article 18 (liberté de conscience et de religion) du Pacte, et qui prévoient que la liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires à la protection de la sécurité, de l’ordre et de la santé publique, ou de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d’autrui.
En l’espèce, le Comité « fait observer que le concept du « vivre ensemble » est très vague et abstrait et que la France n’a défini aucun droit fondamental ou liberté concrète d’autrui qui seraient affectés par le fait que certaines personnes évoluent dans l’espace public avec le visage couvert, notamment des femmes portant le voile intégral. »
Il précise en outre que « le droit d’interagir avec n’importe quel individu dans l’espace public et le droit de ne pas être troublé par le port du voile intégral par d’autres personnes ne sont pas protégés par le Pacte, et ne pourraient donc constituer des restrictions permissives au sens du paragraphe 3 de l’article 18 du Pacte. »
Enfin et s’agissant de l’argument fondé sur les nécessités de sécurité invoqué par l’Etat défendeur, le Comité considère que même à supposer le concept de « vivre ensemble » comme but légitime au sens du paragraphe 3 de l’article 18 du Pacte, la France n’a pas démontré que l’interdiction énoncée par la loi du 11 octobre 2010, qui constitue une restriction significative des droits et libertés des plaignantes en tant que femmes musulmanes portant le voile intégral, est proportionnée à ce but ou qu’il s’agit de la mesure la moins restrictive nécessaire pour protéger la liberté de religion ou de conviction.
Le Comité conclut donc que l’interdiction introduite par la loi litigieuse et la condamnation des plaignantes en application de ladite loi ont violé leurs droits (liberté de religion) au titre de l’article 18 du Pacte (§8.10 à 8.11 CCPR/C/123/D/2747/2016 et §7.10 à 7.12 CCPR/C/123/D/2807/2017).
Ce raisonnement du Comité particulièrement attaché à la lettre du Pacte se distingue nettement de l’appréciation que la Cour européenne des droits de l’Homme avait opéré dans le cadre de son arrêt de Grande Chambre S.A.S c. France (précité).
Et pour cause, la Cour avait admis « que la clôture qu’oppose aux autres le voile cachant le visage soit perçue par l’État défendeur comme portant atteinte au droit d’autrui d’évoluer dans un espace de sociabilité facilitant la vie ensemble. Cela étant, la flexibilité de la notion de « vivre ensemble » (CEDH, SAS c. France, 1/07/014, n°43835/1, §122), avant de conclure qu’elle estimait que « l’interdiction litigieuse peut être considérée comme justifiée dans son principe dans la seule mesure où elle vise à garantir les conditions du « vivre ensemble » (précité §142).
En conséquence, la Cour européenne des droits de l’Homme avait conclu notamment au regard de l’ample marge d’appréciation dont disposait l’Etat en l’espèce, « que l’interdiction que pose la loi du 11 octobre 2010 peut passer pour proportionnée au but poursuivi, à savoir la préservation des conditions du « vivre ensemble » en tant qu’élément de la « protection des droits et libertés d’autrui ». (précité § 157).
La notion de marge d’appréciation des Etats aurait-elle ainsi eu une fois de plus eu raison de l’appréciation juridique de la Cour européenne des droits de l’Homme?
En effet, dans leur opinion dissidente, les juges de la Cour de Strasbourg NUßBERGER et JÄDERBLOM n’ont pas hésité à évoquer le « sacrifice des droits individuels à des principes abstraits », estimant que « la jurisprudence de la Cour ne définit pas clairement ce que pourraient recouvrir les « droits et libertés d’autrui » au-delà de la portée des droits protégés par la Convention. Il n’y a pas de correspondance directe entre le concept très général du « vivre ensemble » et les droits ou libertés garantis par la Convention ».
Par ses décisions du 22 octobre 2018, le Comité des droits de l’Homme n’est pas tombé dans cet écueil et a opéré un examen purement juridique de l’interdiction prévue par la loi litigieuse au regard des droits énoncés par le Pacte international des droits civils et politiques, et dont les garanties sont similaires à celle de la Convention européenne des droits de l’Homme.
Force est de constater que cette différence d’approche mérite d’être soulignée, en ce qu’elle témoigne d’une autonomie du Comité des droits de l’Homme des Nations Unies s’agissant d’une problématique sociale délicate et dans contexte d’interdépendance des systèmes de protection internationale des droits de l’Homme, puisque le Comité n’hésite pas à faire référence à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme (et inversement) dans le cadre de son examen, alors même que la portée des décisions rendues par ces deux organes est distincte.
Cette autonomie d’appréciation du Comité est telle que ce dernier relève que bien que les plaignantes avaient préalablement présenté une requête portant sur les mêmes faits à la Cour européenne des droits de l’Homme et que celle-ci avait été déclarée irrecevable par courrier fondé sur les articles 34 et 35 de la Convention, il apparaissait de par le caractère succinct du raisonnement exposé par la Cour, qu’aucune argumentation ou clarification quant au fondement de la décision d’irrecevabilité n’avait été apportée à la requérante pour justifier le rejet de sa requête sur le fond.
Dans ces conditions, le Comité a estimé qu’il ne lui était pas possible de déterminer avec certitude que l’affaire présentée par les plaignantes avait déjà fait l’objet d’un examen même limité du fond.
Cette appréciation du Comité sur les décisions d’irrecevabilité rendues par la Cour européenne des droits de l’Homme est salutaire, car de telles décisions d’irrecevabilité ne sont dans la grande majorité des cas, pas ou peu motivée, et ne sont donc pas conformes aux nécessités de sécurité et de prévisibilité juridique légitimement attendues par les requérants.
Ce constat d’absence de motivation des décisions d’irrecevabilité par la Cour européenne des droits de l’Homme, permet surtout au Comité de mettre en échec la réserve émise par la France lors de la ratification du Protocole facultatif, à l’alinéa a) du paragraphe 2 de l’article 5 et la pratique du Comité suivant laquelle une décision d’irrecevabilité fondée sur un examen même limité du fond constitue un examen de l’affaire au sens de l’alinéa a) du paragraphe 2 de l’article 5 du Protocole facultatif au Pacte, et dont les dispositions sont les suivantes:
– 2. Le Comité n’examinera aucune communication d’un particulier sans s’être assuré que:
a) La même question n’est pas déjà en cours d’examen devant une autre instance internationale d’enquête ou de règlement;
En concluant au caractère succinct et non motivé de la décision d’irrecevabilité de la Cour européenne des droits de l’Homme, fréquemment pratiqué par voie de courrier simple adressé aux requérants, le Comité s’approprie les propres carences de la Cour européenne des droits de l’Homme pour dégager une exception procédurale à la litispendance d’une affaire portée devant deux organes internationaux de protection des droits de l’Homme que sont la Cour européenne des droits de l’Homme et le Comité.
Les décisions rendues le 22 octobre 2018 par le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies sont ainsi particulièrement remarquables, car elles marquent une grande autonomie d’appréciation du Comité, fondée sur un raisonnement rigoureusement juridique au regard des garanties énoncées par le Pacte de 1966, mais néanmoins en observant de manière critique, la jurisprudence et la pratique de la Cour européenne des droits de l’Homme.
Cette autonomie d’appréciation du Comité mérite d’être saluée, puisqu’elle allie rigueur juridique et dynamisme à l’interdépendance des systèmes de protection internationaux des droits de l’Homme.
N’en déplaise à ceux qui persistent à affirmer que les décisions rendues par le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies n’ont pas de caractère contraignant, la pratique dépasse souvent la théorie, et les décisions du Comité du 22 octobre 2018, affirment au delà de son autonomie d’appréciation, que ses décisions ne sont pas dépourvues d’autorité.
2. Les décisions du Comité des droits de l’Homme des Nations Unies ne sont pas dépourvues d’autorité.
Si le Comité n’est pas véritablement un organe juridictionnel comme la Cour européenne des doits de l’Homme, il n’en reste pas moins que la différence entre ces deux organes doit être relativisée.
La procédure applicable devant le Comité est marquée par le respect du contradictoire et du procès équitable, comme devant toute juridiction.
Ainsi, l’article 4 du Protocole facultatif au Pacte international des droits civils et politiques (PIDCP) dispose que :
1. Sous réserve des dispositions de l’article 3, le Comité porte toute communication qui lui est présentée en vertu du présent Protocole à l’attention de l’Etat partie audit Protocole qui a prétendument violé l’une quelconque des dispositions du Pacte.
2. Dans les six mois qui suivent, ledit Etat soumet par écrit au Comité des explications ou déclarations éclaircissant la question et indiquant, le cas échéant, les mesures qu’il pourrait avoir prises pour remédier à la situation.
Les décisions du Comité, appelées constatations, statuent de manière effective et motivée sur un litige opposant un Etat partie au Pacte (PIDCP) et un particulier, ce dont témoignent en particulier les constations du 22 octobre 2018, qui sont pourvues d’une motivation rigoureusement juridique et appliquée au cas d’espèce.
A telle enseigne que le Comité a statué sur le fondement de l’article 5 paragraphe 2 a) du Protocole facultatif du Pacte, comme le ferait la Cour européenne des droits de l’Homme s’agissant de l’article 35 de la Convention, et dont les dispositions des deux traités prévoient que que lorsque la même requête ou communication est en cours d’examen devant une autre instance internationale d’enquête ou de règlement, le Comité et la Cour ne sauraient respectivement en connaître.
Par conséquent, si le Comité a procédé à cet examen de recevabilité dans les décisions du 22 octobre 2018, la Cour européenne des droits de l’Homme y est également tenue si elle avait à connaître d’une requête dont les griefs sont en cours d’examen par le Comité qui serait saisi d’une communication identique. Cette règle confère donc indiscutablement au Comité, la qualité d’organe international de règlement des litiges.
L’Observation générale du Comité des droits de l’Homme n°33 en date des 13-31 octobre 2008, indique que « Même si la fonction conférée au Comité des droits de l’Homme pour examiner des communications émanant de particuliers n’est pas en soi celle d’un organe judiciaire,les constatations qu’il adopte en vertu du Protocole facultatif présentent certaines caractéristiques principales d’une décision judiciaire ».
Les constatations du Comité « sont le résultat d’un examen qui se déroule dans un esprit judiciaire, marqué notamment par l’impartialité et l’indépendance des membres du Comité, l’interprétation réfléchie du libellé du Pacte et le caractère déterminant de ses décisions » (observation précitée, § 11).
La Cour européenne n’hésite d’ailleurs pas à se référer dans ses arrêts, aux constatations émises par le Comité des droits de l’Homme dans des problématiques identiques ou similaires.
Cette interdépendance des systèmes de protection équivaut donc à reconnaître implicitement une force contraignante aux décisions du Comité des droits de l’Homme.
De surcroît, le Comité indique aux États défendeurs les modalités de réparation à adopter et sollicite de ces derniers qu’ils prennent les mesures appropriées pour donner un effet juridique aux constatations du Comité.
Tel est le cas des constatations du Comité du 22 octobre 2018 qui, conformément au paragraphe 3 a) de l’article 2 du Pacte, requiert que l’Etat partie:
- assure aux plaignantes un recours utile;
- accorde pleine réparation aux personnes dont les droits garantis par le Pacte ont été violés, par des satisfactions appropriées y compris une indemnisation financière correspondant au préjudice subi;
- Veille à ce que des violations analogues ne se reproduisent pas, y compris en réexaminant la loi n° 2010-1192 à la lumière des obligations découlant du Pacte, en particulier des articles 18 et 26.
Le Comité sollicite en outre de l’Etat partie, dans un délai de 180 jours, la communication de renseignements sur les mesures prises pour donner effet aux présentes constatations. L’Etat partie est également invité à rendre ces mesures publiques et à les diffuser largement.
En dépit de cette logique juridique et surtout de ses engagements internationaux, la France persiste à revendiquer la légitimité de la loi litigieuse à la force obligatoire du Pacte international des droits civils et politiques de 1966.
On peut comprendre une telle position de l’Etat partie concerné, puisque les décisions ainsi rendues par le Comité des droits de l’Homme ne vont pas dans le sens de sa politique et marquent notamment une rupture avec sa conception de la laïcité, à laquelle la jurisprudence de Cour européenne des droits de l’homme accorde plus de considération par le biais de la marge d’appréciation.
Toutefois, les décisions du Comité sont fondées sur une analyse particulièrement technique et juridique, si bien que la notion de « vivre ensemble » qui avait été reprise à son compte par la Cour européenne des droits de l’Homme (SAS c. France 2014) n’a pas résisté à l’examen pointilleux du Comité.
Sur ce point, tout juriste revendiqué ne saurait faire le reproche au Comité d’être un organe purement consultatif, tant les décisions rendues le 22 octobre 2018 contre la France démontrent au contraire un examen méthodique et rigoureux de la loi litigieuse, mais aussi de la décision de la Cour européenne des droits de l’Homme rendue le 1er juillet 2014 concernant cette même loi.
C’est précisément en raison de ces qualités, mais aussi de sa pratique procédurale qu’il est permis de s’interroger sur le fait que le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies puisse être un organe de protection concurrent à la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH).
Par ses décisions du 22 octobre 2018, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies se démarque de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. Mais ce qui pourrait être perçu comme une opposition entre les deux organes de protection des droits de l’Homme n’est en réalité que la matérialisation d’une différence d’approche tant dans leur pouvoir d’appréciation que dans leur pratique, s’agissant en particulier de la protection de la liberté religieuse.
Il revient à la France d’accepter quant à elle le constat juridique du Comité des droits de l’Homme, conformément à son engagement international né de la ratification du Pacte international des droits civils et politiques de 1966, en adoptant notamment une législation mieux rédigée et construite, si elle souhaite servir le but légitime qu’elle entend défendre.
Pour aller plus loin:
